فدرالیسم، فئودالیسم، یا حقوق شهروندی؟

یکی از پرسمان‌های بسیار گفتگو برانگیز در پهنه سیاسی و اجتماعی ایران فدرالیسم است. این پرسمان که به آن بویژه در دو دهه گذشته هم از سوی بخشی از سیاستگران رژیم اسلامی و هم از سوی گرایش‌هایی که خود را “هویت‌طلب” می‌نامند دامن زده می‌شود، نگاه برنامه‌سازان رسانه‌های فراگیر بیگانه را نیز به‌سوی خود کشیده است و شایان ارج ویژه‌ای است که بدانیم، هرگاه رژیم اسلامی در تنگنا می‌افتد، این گفتمان نیز همچون پرچمی در سرتاسر سپهر اینترنت برافراشته می‌شود.

برای ما ایرانیان که بنیانگذاران نخستین سامانه “شاهنشاهی”، یا آنچه که امروزه بدان “حکومت غیر متمرکز” گفته می‌شود، بوده‌ایم، بررسی موشکافانه این پرسمان باید از جایگاه ویژه‌ای برخوردارباشد. هخامنشیان که خود پیشتر در درون امپراتوری ایلام درس کشورداری آموخته بودند[1]، با نگاه به نیازهای آن روز کشورهای گشوده شده و پیوسته به پادشاهی هخامنشی، سامانه‌ای پدید آوردند که در آن هر ساتراپی یک “شاه” از آن خود داشت و آنکه در شوش یا بابل بر همه این شاهان فرمان می‌راند، “شاهنشاه / شاهان شاه / شاه شاهان”[2] نامیده می‌شد.‌ ساتراپیها یگان‌های کشورمانندی بودند که مردمان آنها در دین و آئین و زندگی آزاد بودند، ولی باید از قانون یا “داته” شاهنشاه پیروی می‌کردند. این شاید نخستین بار در جهان بود که یک امپراتوری پهناور (ایلام در همسنجی با امپراتوری هخامنشی بسیار کوچک‌تر و یکدست‌تر بود) گونه‌ای از فدرالیسم آغازین را پدید آورده بود. در برابر آن اگرچه قبیله‌گرایان و بسیاری از فدرالیست‌های ایرانی واژه “ممالک محروسه ایران” بروزگار قاجار را نیز گونه‌ای از فدرالیسم می‌دانند و برآنند که دودمان پهلوی به این فدرالیسم پایان داد، باید گفت که ممالک محروسه گونه‌ای از “اقطاع و تیول” بود، بدین گونه که شاه بخشی از یک کشور را به کسی یا خاندانی یا ایلی می‌بخشید و در برابر آن خراج سالیانه دریافت می‌کرد. از سوی دیگر خان یا والی آن مملکت محروسه به‌جز همان خراج سالانه پاسخگوی هیچ چیز دیگری در برابر شاه نبود و می‌توانست هرچه که می‌خواهد بر سر رعیت بیاورد. برای نمونه درست در سالی که ایرانیان به مشروطه رسیدند (1285) برخی از کشاورزان خراسان ناگزیر شدند برای پرداخت بدهی خود، دختران‌شان را به ترکمان‌ها بفروشند[3].

ولی به‌راستی داستان فدرالیسم چیست؟ این چگونه کلید زرینی برای همه دشواری‌های ایران است، که هم کنشگران قومی از آن سخن می‌گویند و هم محسن رضائی، که در رسانه‌های پارسی زبان او را به‌نام “سردار دکتر نابغه” می‌شناسند و هم سید محمد خاتمی؟[4] آیا فدرالیسم آنگونه که قومگرایان و “هویت‌طلبان” می‌گویند تنها راه رسیدن به دموکراسی و همزیستی ملی در ایران است؟

*************

اگر واتیکان و فلسطین را هم دولت بدانیم، از میان 195 کشور جهان 24 تای[5] آنها از یک حکومت فدرالی برخوردارند. در این میان آرژانتین، برزیل، مکزیک، ونزوئلا، امریکا و کانادا در قاره امریکا جای دارند، میکرونزی، و استرالیا در اقیانوسیه، اتیوپی و نیجریه و سومالی در افریقا. در اروپا کشورهای بلژیک، بوسنی و هرزگووین، آلمان و اتریش فدرالند. عراق، امارات متحده عربی، اتحاد قُمُر، پاکستان، هند، مالزی و نپال نیز کشورهای فدرال آسیا هستند. روسیه و افریقای جنوبی نیز اگرچه خود را فدرال می‌نامند، ولی بنا بر ساختارشان نه کشورهای متمرکز و نه فدرال بشمار می‌آیند.

در کمابیش نیمی از این کشورها[6] فدرالیسم یک ساختار دیوانسالاری است که سامان‌دهی بخش‌های گوناگون کشور را به زیوندگان هم‌ان بخشها می‌سپارد، بی آنکه مرز استان‌ها بر پایه قومیت شهروندان باشد. چهار کشور کانادا، استرالیا، امارات متحده عربی و مالزی از سامانه پادشاهی برخوردارند و دیگران همه جمهوری هستند.

تاریخچه پیدایش فدرالیسم نیز در این کشورها گوناگون است. سویس از دل پیمان میان “سوگندوَرزان کهن”[7] بیرون آمد. آلمان و اتریش در پی شکست نازی‌ها در جنگ دوم ناگزیر از پذیرش سامانه فدرال کنونی خود شدند، تا با پخش کردن هرچه بیشتر قدرت از پیدایش یک هیتلر دیگر جلوگیری شود. فدرالیسم کانادا ریشه در استعمار بریتانیا دارد و بلژیک که در سال 1830 پس از جدائی فلامانها و والونهای کاتولیک از پادشاهی پروتستان هلند پا به پهنه سیاست جهانی گذاشت، با گسترده‌شدن درگیری میان این دو قوم، تازه در یک روند 44 ساله (1970 تا 2014) ساختار سیاسی خود را به یک فدرالیسم قومی دگرگون کرد.

بدینگونه می‌بینیم که فدرالیسم نه تنها کلید زرین همه دشواره‌های اجتماعی و فرهنگی ما نیست، که در پیدایش و برآیش خود نیز هرگز یک پدیده همگون نبوده است و در هر کشوری ریخت و ساختار دیگری به خود گرفته است. از آن گذشته با خواندن واژه‌هایی چون “فدرالیسم اقتصادی”، “فدرالیسم هم‌یارانه”، “فدرالیسم رقابتی” و . . . می‌بینیم که این سامانه تنها در بخش بسیار کوچکی از جهان در پیوند با قوم‌های درون یک کشور بکار می‌رود.

در اینجا ولی می‌خواهم به چند نکته دیگر در پیوند با جایگاه فدرالیسم در ساختار کشورهای گوناگون بپردازم، تا ببینیم آیا فدرالیسم براستی درمان همه دردهای جامعه‌ای چون ایران است؟ نخستین کلیدواژه‌‌ای که در این پرسش باید بررسیده و واکاویده شود، “نشانگر دموکراسی”[8] است.

از میان ده کشور نخست فهرست کشورهای جهان با بالاترین اندازه از دموکراسی، تنها دو تای آنها – سوئیس و استرالیا – فدرالند که از این دو نیز تنها سوئیس دارای یک سامانه فدرال قومی/زبانی است. جایگاه کشورهایی که دارای یک فدرالیسم قومی‌اند نیز چنین است: هند 46، پاکستان 104، نیجریه 107، عراق 116، اتیوپی 123[9].

دومین کلیدواژه “نشانگر آزادی” است که به حق شهروندی و اندازه برخورداری تک‌تک شهروندان از آزادیهای گوناگون (اجتماعی، سیای، اقتصادی و . . .) بازمی‌گردد. در اینجا نیز

از میان 10 کشور نخست تنها 3 کشور سوئیس (1)، کانادا (6) و استرالیا (8) فدرالند که بازهم تنها سوئیس و کانادا از یک سامانه فدرال قومی/زبانی برخوردارند. جایگاه کشورهایی که دارای یک فدرالیسم قومی‌اند نیز چنین است: هند 119، اتیوپی 122، نیجریه 131، پاکستان 145، عراق 159[10].

سومین کلیدواژه درآمد سرانه ملی است. از میان ده کشور نخست این فهرست تنها سوئیس، امریکا و استرالیا فدرالند، که بازهم تنها فدرالیسم قومی/زبانی در این میان سوئیس است. جایگاه کشورهایی که دارای یک فدرالیسم قومی‌اند نیز چنین است: عراق 113، نیجریه 145، هند 149، پاکستان 162، اتیوپی 169[11].

چهارمین کلیدواژه جایگاه زنان است که من برای کوتاه شدن سخنم تنها به زمان آغاز حق رای برای زنان در کشورهای گوناگون می‌پردازم. ناگفته نماناد که در پیوند با جایگاه زنان حق رای تنها یکی از سدها نشانگر برای سنجش دانشگاهی این پرسمان است و در جای دیگری باید به آن سنجه‌های دیگر نیز پرداخت. نخستین کشوری که در آن زنان به حق رای دست یافتند، جزایر کوک[12] در سال 1893 بودند. در پی آن نیوزلند (1893)، استرالیا (1902)، فنلاند (1906)، نروژ (1913)، دانمارک (1915)، روسیه (1918)، کانادا (1918)، آلمان (1918) و استونی (1918) به زنان حق رای دادند. همانگونه که دیده می‌شود، تنها فدرالیسم قومی در این فهرست کانادا است. در دیگر کشورهای فدرال قومی، زنان در سالهای زیر به حق رای دست یافتند: هند 1950، اتیوپی 1955، پاکستان 1956، عراق 1958، سومالی 1963 و نیجریه 1976[13].

در باره این سنجه چهارم شایان ارج است که بدانیم فدرالیسم می‌تواند حتی در یکی از پیشرفته‌ترین کشورهای جهان نیز دشواریهای بزرگی را بر سر راه رسیدن شهروندان به حق شهروندی خود پدید آورد و حتا آن را ناشدنی سازد. کشور سوئیس در سال 1971یکی از واپسین کشورهای اروپایی بود که به زنان حق را داد، آنهم یک دهه پس از ایران.

آنچه که در 16 مارس 1971 رخ داد، تنها یک فرمان یا یک قانون بود که بر پایه آن زنان نیز می‌توانستند به‌مانند مردان در سرنوشت سیاسی کشور کنشگری کنند. ولی این پایان داستان نبود، همانگونه که می‌دانیم ساختار فدرال سوئیس بسیار پیچیده و از نگرگاه حقوق فدرال بسیار گسترده است. این ساختار بسیار فراتر از مرزهای قومی است و اگرچه آلمانی‌زبانها، فرانسه‌زبانها، ایتالیائی‌زباها و رتورومانها چهار گروه قومی سوئیس را می‌سازند، ولی این کشور 26 یگان اداری بنام “کانتون” دارد که از آزادی قانونگذاری بسیار گسترده‌ای در درون مرزهای خود برخوردارند. همین ساختار پیچیده فدرال بود که فرجام حق رای “همه” زنان سوئیسی را به سال 1990 کشاند، زیرا پس آنکه همه همه‌پرسیهای درونی در کانتون “اپنزل اینرهودن”[14] که در آنها تنها مردان حق رای‌دادن داشتند، راه به جایی نبرد، زنان این کانتون دست به‌دامان دادگاه فدرال شدند و این دادگاه در 27 نوامبر 1990 رای به‌سود زنان داد.

سوئیس تازه یکی از پیشرفته‌ترین کشورهای جهان است که گذشته دموکراسی آن را می‌توان تا جدائی از امپراتوری مقدس روم در سال 1499 پی گرفت. در اینجا بد نیست برای بررسی بهتر پیوند میان حق شهروندی و فدرالیسم نگاهی به همسایه خاوری خودمان، پاکستان بیاندازیم. پاکستان از سال 1973 دارای یک سامانه فدرال است. ولی از آنجا که فرهنگ شهروندی در این کشور هنوز پا نگرفته، چه رسد به اینکه گسترده شود، حزب‌های سیاسی نیز چیزی جز نهادهای دست‌نشانده خاندان‌های بازمانده از دوران بزرگ‌زمینداری نیستند و وابستگی‌های قومی و عشیره‌ای مردم را وادار می‌کند که به این حزب‌ها رای بدهند. بدین‌گونه دموکراسی پارلمانی نیز در نبود شهروند چیزی جز یک لشکرکشی قبیله‌ای نیست. همین پدیده را ما در اقلیم کردستان نیز می‌بینیم، که در آن قدرت میان دو خاندان بارزانی و طالبانی بخش شده است. بدتر از آن ولی ساختار قبیله‌ای بسیاری از ایالت‌های پاکستان (به اردو: وفاق) بزرگترین دشمن حقوق شهروندی مردم پاکستان بویژه زنان است: سالانه بیش از 1000 زن در پاکستان قربانی قتل‌های ناموسی/شرافتی می‌شوند[15]. آنچه که پیشتر نگذاشته بود دولت مرکزی بتواند قانونی برای کیفر دادن به اینگونه قتلها تصویب کند، همین ساختار خودمختار قبیله‌ای بود. تازه پس از مرگ جان‌خراش قندیل بلوچ و فشارهای جهانی بر حکومت پاکستان بود که قانونی در این باره به پارلمان برده شد. در بخشی از پاکستان که آن را “قبائلی علاقه” (بخش قبائلی)[16] می‌نامد، فرمان رئیس قبیله برد بسیار بیشتری از قانونهای پارلمان دارد و برای نمونه شورای ریش‌سپیدان روستا می‌تواند در برابر تجاوز به یک دختر، تجاوزگر را با تجاوز به خواهرش کیفر بدهد[17].

بدینگونه می‌بینیم که آن نگاه سرتاپا ستایش به فدرالیسم، از آنگونه که در میان قوم‌گرایان ایرانی و برخی هم‌نوایان مارکسیست یا گلوبالیست آنها دیده می‌شود، نگاهی رمانتیک و افسون‌زده است، بی‌آنکه تاریخچه این پدیده در جهان مدرن را بسنجد و خود را با سودها و زیانهای آن درگیر کند.

*************

از آنچه که در بالا آمد و با همسنجی چهار نشانگر توسعه انسانی و اجتماعی، یعنی دموکراسی، آزادی، درآمد سرانه و حقوق زنان به این می‌رسیم که فدرالیسم اگر هم سودی داشته باشد، تنها به‌کار کشورهایی می‌آید که از یک توسعه انسانی پیشرفته و پایدار برخوردار باشند. به دیگر سخن حقوق شهروندی و پدید آمدن یک شهروند آگاه به حقوق خود، که هم در تعریف کیستی خود و هم در گزیدن راهکارهای رسیدن به آن حقوق از خرَد خودبنیاد خود بهره بگیرد. در کشوری مانند ایران که در نیمه‌راه ملت شدن و پیدایش “شهروند” بر پهنه سیاسی آن بناگاه دچار انقلاب اسلامی شد، بزرگترین دشواره امروز پدید‌آوردن فرهنگ شهروندی و ساختن شهروند مدرن است. فدرالیسمی که قوم‌گرایان ایرانی و هم‌پیمانان آنان از مارکسیست تا گلوبالیست خواهان آنند، بنیاد خود را بر پیوندهای خونی و عشیره‌ای گذاشته و یک گرایش پیشا‌مدرن و در راستای ستیز با فرهنگ شهروندی است. این فدرالیسم نه بر سر سود مشترک شهروندان آزاد یک کشور، که بر روی واژگان “خاک” و “خون” استوار شده، چرا که خواهان کشیدن دیوار بر گرد مردمانی است که از یک “خون”اند و بر یک “خاک” می‌زیند. انسان مدرن ولی خود را با خون و نژاد و زبان و تبار خویش تعریف نمی‌کند. انسان مدرن شهروندی است که به خواست خویش و آگاهانه، و رها از زنجیرهای قبیله و عشیره و قوم، باهمستان خویش را برمی‌گزیند و بیش و پیش از هرچیز پروای دموکراسی، آزادی و حقوق شهروندی خود را دارد.

در نبود یک سامانه دموکراتیک و تا هنگامی که از این توده درهم انبوهی از “شهروندان” زاده نشوند که ناف کیستی خود را از قبیله و عشیره و قوم بریده باشند و خویشتنِ خویش را فرمانروای سرنوشت خود بدانند، فدرالیسم چیزی جز فئودالیسم نخواهد بود.

[1] ایلام بر پایه سنگ‌نوشته‌های برجای مانده یک حکومت غیرمتمرکز داشته است. دست‌کم می‌دانیم که شاهان آن خود را شاه ایلام و انشان می‌دانستند.

[2] Xshayathiya xshayathiyaanam برگرفته از سنگ‌نبشته داریوش

[3] حکایت دختران قوچان، افسانه نجم‌آبادی، نشر باران، ۱۹۹۵، برگ ۱۸

[4] https://www.dw.com/fa-ir/iran/a-48708123

[5] بوسنی هرزگووین جایگاه ویژه‌ای دارد و یک‌بار بنام کشور و یک‌بار بنام فدراسیون بوسنی و هرزگووین در کنار دیگر ایالتها شمارده می‌شود.

[6] امریکا، آلمان، اتریش، آرژانتین، برزیل، ونزوئلا، مکزیک، آلمان، اتریش، استرالیا، امارات متحده عربی، نپال، اتحاد قُمُر، مالزی، سومالی

[7] Alte Eidgenossen / Old Swiss Confederacy /Ancienne Vonfederation Suisse

[8] Democracy index

[9] Democracy Index – Wikipedia

[10] The Human Freedom Index 2021 (fraserinstitute.org)

[11] List of countries by GDP (nominal) per capita – Wikipedia

[12] Cook Islands