مقدمه:
مقولهٔ تمرکززدایی اداری در چارچوب کشورهای دارای دولت بسیط یا تک‌بافت[۱] است که مبنا و موضوعیت پیدا میکند. به این معنا که دولت-کشورهای بسیط یا تک‌بافت یا تک‌ساخت دارای حکومتهای متمرکز هستند. حکومتهای متمرکز دارای حکومتی مرکزی با اقتدار کامل می‌باشند که ممکن است برای راحتیِ مدیریت کشور آن را به واحدهایی تقسیم کنند، اما موجودیت و اختیارات این واحدها به اراده و خواست حکومت مرکزی بستگی دارد. مؤثرترین شکل حکومت، سادگی سازمان، انعطاف‌پذیری زیاد، عدم تلاقی یا تضاد صلاحیت‌ها، توانمندی سیاست داخلی و خارجی، کم‌هزینگی و تقسیم نشدن وفاداری شهروندان از جمله مزایایی است که میتوان برای حکومتهای تک‌بافت برشمرد.[۲] در این حکومت‌ها تمامی قدرت در حکومت ملی متمرکز میشود، اگرچه این حکومت‌ها میتوانند واحدهای فرعی را هم بنا بر ضرورت ایجاد کنند. اکثریت حکومتهای جهان متمرکز هستند.
حکومتهای متمرکز در مقایسه با حکومتهای فدرال از سهولت عمل بیشتری برخوردار هستند و قدرت و مسئولیت در آن‌ها پخش نمی‌شود و این امر در قوانین و مدیریت، هماهنگی و یکسانی به وجود می‌آورد و از دوگانگی قوانین و دوباره‌کاری جلوگیری میکند.[۳]
تمرکززدایی اداری:
الف)انواع دولت-کشورهای تک‌بافت:
دولت-کشورهای تک‌بافت نیز خود به دو دستهٔ عمدهٔ دولت-کشورهای تک‌بافت ساده و دولت-کشورهای تک‌بافت پیچیده تقسیم میشوند. دولت-کشورهای تک‌بافت ساده آن‌هایی هستند که یکپارچگی سیاسی و اداری‌شان توسط حکومت مرکزی اعمال میشود، تصمیمات کلی در مرکز گرفته میشود و منابع گوناگون مالی و انسانی و طبیعی از نقاط مختلف کشور توسط قدرت مرکزی بسیج شده و در سرتاسر قلمرو کشور به مصرف می‌رسند.[۴] به این ترتیب است که در دولت تک‌بافت ساده، علاوه بر تمرکز سیاسی، تمرکز اداری نیز وجود دارد و این به لحاظ حقوقی به این معنی است که دولتْ تنها شخص حقوقی در حقوقِ عمومی میباشد.[۵] اگرچه در این‌گونه کشورها هم، جهت تقسیم کار و سهولت امور، تقسیمات کشوری ایجاد میشود، اما همهٔ مأموران به نام وزارتخانه‌ها و سازمانهای عمومی و تحت نظارت و دستور قدرت مرکزی انجام وظیفه می‌کنند.[۶]
دولت-کشورهای تک‌بافت پیچیده دولت-کشورهایی هستند که جهت اقدام به تسهیل امور یا به دلیل برخی شرایط و ضرورتهای سیاسی و اجتماعی، به میزانی از تمرکززدایی اداری اقدام کرده و در چهار گونهٔ متمایز سازمان می‌یابند که عبارت‌اند از: عدم تراکم، عدم تمرکز، وحدت انضمامی و منطقه‌گرایی.[۷]
ب) اقسام تمرکززدایی:
عدم تراکم، عدم تمرکز، وحدت انضمامی و منطقه گرایی- چنان‌که اشاره شد- از اقسام تمرکززدایی اداری در دولت-کشورهای تک‌بافت هستند. از میان این‌ها، عدم تراکم و عدم تمرکز از راهکارهای تمرکززدایی بودهاند که در ایران نیز به کار گرفته شده‌اند. لذا در ادامه به بررسی این دو اکتفا می‌کنیم. در تعریف هریک از این دو شیوهٔ تمرکززدایی میتوان به اختصار چنین گفت:
۱) عدم تراکم: عدم تراکم در مقابل تراکم قدرت اداری در مرکز قرار میگیرد و به معنی واگذاری آن دسته از اختیاراتی است که بیشتر جنبهٔ اجرایی، اداری و محلی دارد.[۸] تراکمزدایی از حکومت یعنی تقسیم اختیارات اجرایی و اداری میان اندامهای سازمانی مرکز و مأموران دستگاه‌های دولتی در محل. به این ترتیب که حکومت مرکزی مقداری از اختیارات خود را به اندامهای محلی سازمانهای دولتی تفویض میکند، اما خود همچنان محل صدور قواعد و فرامین بوده و تنها اجرای قواعد به شعبه‌های محلی سازمانهای دولتی منتقل میشود.[۹]
۲) عدم تمرکز: با روش عدم تمرکز، به نهادها و سازمانهای محلی از سوی قانونگذار مرکزی اختیارات ویژه‌ای برای اتخاذ تصمیمات اداری و اجرای آن در محل داده میشود؛ اختیاراتی که صرفاً خصلت اداری دارند و نه سیاسی. لذا سازوکار نظارتی حکومت مرکزی به قوت خود باقی میماند و به یکپارچگی قدرت و حاکمیت خدشهای وارد نمی‌شود.[۱۰] اما از آنجایی که تمرکززدایی منجر به تقویت واحدهای مستقل از دولت در نواحی مختلف کشور میشود، تا حدی قدرت دولت را محدود کرده و به عنوان عاملی تعادل‌بخش در برابر آن قرار میگیرد.[۱۱] ولی به هر روی، عدم تمرکزْ وحدت حقوقی و شکل حکومت را تغییر نمی‌دهد و از قوانین واحد کشوری تبعیت میکند و منحصر به امور اجرایی و اداری است.[۱۲] بنابراین، استقلال نسبی واحدهای غیرمتمرکز نباید به وحدت حقوقی و سیاسی کشور لطمه بزند و این مهم با ممانعت از دخالت این واحدها در امور قانونگذاری، قضایی، سیاسی و بین‌المللی تأمین میشود.[۱۳]
عدم تمرکز نیز خود دارای دو نوع و دو روش متمایز میباشد. این دو نوع عدم تمرکز جغرافیایی و عدم تمرکز فنی هستند. عدم تمرکز فنی مربوط به ادارهٔ مؤسسات و سازمانهای حرفهای میباشد که در حوزهٔ خاصی فعال بوده و برای انجام وظایف خاص خود دارای صلاحیت هستند. اما عدم تمرکز جغرافیایی جنبهٔ سیاسی‌تری دارد و مبتنی بر تقسیم امور کشور به امور ملی و محلی است. به این شکل که امور ملی به قوهٔ مرکزی و امور محلی به نهادهای انتخابی محلی سپرده میشود. به این ترتیب، با روش عدم تمرکز جغرافیایی، قانونگذار مرکزی به نهادها و مراجع بومی اختیارات ویژه‌ای برای تصمیم‌گیری و اجرای امور محلی می‌بخشد.[۱۴]
تمرکززدایی اداری در ایران:
الف)گونه‌شناسی تمرکززدایی در ایران:
سازمان اداری دولت در ایران، همچون سایر وجوه حکمرانی در این کشور، در گذر تاریخ دستخوش تغییر و تحولات بسیاری بوده است. برای نمونه، در ایران پیش از اسلام، ساسانیان یکی از بهترین سیستم‌های اداری را با ترکیب دو شیوهٔ تمرکز و عدم تمرکز شکل دادند و در ایران پس از اسلام نیز صفویان پیچیده‌ترین نظام اداری عصر خود را به کار گرفتند. از نیمهٔ دوم قرن نوزدهم میلادی و در زمان حکومت خاندان قاجار بود که متعاقب وقوع انقلاب صنعتی در غرب و تأثیرپذیری جوامع پیرامونی جهان آن روز چون ایران، ایجاد تشکیلات نوین اداری و به تبع آن تقسیم و تفکیک مسئولیت‌ها و وظایف بین سازمانهای اداری ضرورت یافت.[۱۵] اما اجرایی شدن این مهم، که باید آن را نوسازی نظام اداری نامید، تا زمان تکوین دولت مدرن در دورهٔ رضاشاه پهلوی به تعویق افتاد. در دوران زمامداری وی بود که پس از تشکیل ارتش مدرن و متمرکز ساختن منابع قدرت، زمینهٔ چنین تحولی فراهم آمد تا دستگاه دیوانی سنتی قاجار در امور اداری، تدریجاً، مبدل به نوعی دیوان‌سالاری جدید بشود.[۱۶] به این منظور، تمایلات منتهی به تمرکززدایی که در جریان جنبش مشروطیت و در چارچوب قانون تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به منصهٔ ظهور رسیده و هرگز موقعیت اجرایی شدن پیدا نکرده بود به کنار نهاده شد، چون منطقاً هم امکان نداشت که پیش از ایجاد قدرت سیاسی اقدام به توزیع آن بشود. سرانجام، با تأمین منابع قدرت در جهت ایجاد قدرت سیاسی برای دولت مدرن ایران، زمینهٔ توزیع قدرت در نواحی هم فراهم آمد. قانون تقسیمات کشوری را که در سال ۱۳۱۶ خورشیدی به تصویب رسید میتوان آغازی بر فرآیند عدم تراکم از دولت مدرن ایران به شمار آورد که در پی آن، اختیاراتی به مقامات اداری محلی محول شد. این وضعیت کمابیش تا پس از کودتای ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲ ادامه یافت و پس از آن در پی ایجاد ثبات و آرامش نسبی در فضای سیاسی کشور، اعطای آزادی عمل و اختیارات اجرایی محلی به نواحی کشور رونق گرفت که نمود آن از تصویب قانون شهرداریها در سال ۱۳۳۴ خورشیدی تا قانون اختیارات استانداران در سال ۱۳۴۱ خورشیدی بود. اما بیشتر این اقدامات صوری و بدون مشارکت واقعی مردم و با مداخلهٔ آشکار حکومت وقت بود[۱۷] و لذا در عمل، تحولی از عدم تراکم به عدم تمرکز صورت نپذیرفت.
نخستین گام جدی در جهت تحول روش عدم تراکم به روش عدم تمرکز، با شکل‌گیری شوراهای اسلامی در سال ۱۳۷۸ خورشیدی برداشته شد. با تشکیل این شوراها، امور ملی به قوهٔ مرکزی و امور محلی به نهادهای انتخابی محلی سپرده شد. به این ترتیب، میتوان ایران را از زمرهٔ کشورهای دارای نظام اداری نامتمرکز به شمار آورد، اما ادارهٔ امور کشور همچنان بیشتر مبتنی بر الگوی نامتراکم میباشد.[۱۸] لذا میتوان نتیجه گرفت که نظام اداری ایران در حال تحول تدریجی از روش نامتراکم به نامتمرکز است و از هم‌اکنون، ولو به طور نسبی، در معرض سود و زیان حاصل از عدم تمرکز- که مرحلهٔ نهایی تمرکززدایی هم میباشد- قرار دارد.
ب) سود و زیان تمرکززدایی در ایران:
سود و مزایای تمرکززدایی را میتوان واجد ویژگی عام و جهانشمولی دانست. به این ترتیب که میتوان این روش را راهکاری بایسته برای حکمرانی در همهٔ کشورهای امروزی به شمار آورد و به‌ویژه تأکید کرد که هرچه گسترهٔ سرزمینی یک کشور وسیع‌تر باشد، بر ضرورت اتخاذ این روش نیز افزوده میشود. برای تمرکززدایی، محسنات بسیاری از سوی شماری از صاحب‌نظران برشمرده شده است. برای نمونه، دکتر منوچهر طباطبایی مؤتمنی، حقوقدان اساسی برجستهٔ ایران، این روش را واجد محاسنی از منظر روان‌شناسی، سیاسی، اداری و فنی، اجتماعی و اداری میداند که به ترتیب منجر به ارضای تمایلات بشری برای ادارهٔ امور خویش، ادارهٔ هر ناحیه مطابق با نیازها و مقتضیات آن، تسهیل و بهبود امور اجرایی محلی، تقویت حس همکاری و مشارکت مردمی و کسب تجربیات مدیریتی توسط مردمان محلی میشود.[۱۹] این‌ها امتیازاتی کتمان‌ناپذیر برای روش تمرکززدایی است که در هر کشوری میتواند مصداق داشته باشد. طبیعتاً، جامعهٔ ایران هم از این قاعده مستثنی نیست و روش تمرکززدایی میتواند چنین مزایایی را برای آن به دنبال داشته باشد. با این حال، در مقابل مزایای تمرکززدایی، این روش مضراتی را هم به دنبال دارد که به همان میزان میتواند عام و جهان‌شمول باشد. دکتر طباطبایی مؤتمنی مضراتی چون تشتت و نفاق، عوامفریبی و نفوذپذیری مأموران محلی را برای این روش برمیشمارد که برای پیشبرد کارها و مصالح عمومی زیانبار هستند.[۲۰] علاوه بر این، روش عدم تمرکز کشور را از امتیازات سیاسی و فنی تمرکز هم بی‌بهره میکند. باید در نظر داشت که امتیاز سیاسیِ روش متمرکز در تحکیم دولت به جهت استقرار نظم و امنیت در سراسر کشور است. امتیاز فنی آن نیز مواردی چون تأمین و ادارهٔ بهتر خدمات عمومی، بیطرفی ادارات عمومی، عملکرد عقلانی‌تر و یکنواخت‌تر و نیز غلبهٔ شایستهسالاری در گستره‌های ملی میباشد.[۲۱] اما این‌ها هم تنها برخی از زیان‌های کلی روش تمرکززدایی هستند و این روش علاوه بر این مضرات کلی، میتواند دربردارندهٔ زیان‌های خاص هر کشوری هم باشد.
در واقع، اگر سود و مزایای تمرکززدایی را بتوان واجد ویژگی عام و جهانشمولی دانست، برای زیان‌های آن باید علاوه بر این ویژگی، برخی از مختصات کشور ایران را هم در نظر گرفت. شاید عمده‌ترین خطری که بتوان از جانب تمرکززدایی برای وضعیت کنونی کشور برشمرد، ظهور و گسترش پدیدهٔ ناحیهگرایی[۲۲] باشد. ناحیه‌گرایان با برجسته کردن تمایزات محلی در یک گسترهٔ جغرافیایی فروملی، خود را در تقابل با دیگر نواحی کشور تعریف می‌کنند. اساس این غیریت‌سازی فروملی از شاخصه‌های فرهنگی مانند زبان و مذهب آغاز شده و با شاخصه‌های اقتصادی تقویت شده و با شاخصه‌های سیاسی اوج گرفته و با تهدید سازهٔ سیاسی دولت-ملت[۲۳]، تهدید تداوم همبستگی ملی و پیوستگی سرزمینی، سازهٔ سیاسی دولت را هم نفی میکند.[۲۴] ناحیهگرایی اگر با ناکارآمدی حکومت در امور ملی و محلی همراه شود، بی‌تفاوتی مردم ناحیه نسبت به امور ملی را هم به دنبال خواهد داشت و حتی میتواند زمینهٔ مداخلهٔ قدرتها و واحدهای سیاسی رقیب منطقه‌ای را فراهم کند.[۲۵]
بستر مساعد برای رشد و گسترش ناحیهگرایی در ایران را، بیش از هرچیز، بسته و محدود بودن دایرهٔ نخبگان قدرت و فقدان جریان گردش دموکراتیک نخبگان از طریق نظام حزبی تأمین میکند. به تعبیر موریس دورژه، در فقدان احزاب سیاسی فقط تمایلاتی مبهم، غریزی و متغیر وجود خواهد داشت و فقط احزاب سیاسی هستند که میتوانند وجود انتخابات و نمایندگی سیاسی را میسر کنند.[۲۶] ناحیهگرایی نیز گونه‌ای غریزهٔ طبیعی است که اگر بر آگاهی ملی استوار نباشد، مبدل به سنتی قومیتی و فرقه‌ای خواهد شد.[۲۷] امکان هدایت ناحیهگرایی به سمت امور ملی نیز جز از طریق احزاب ملی و سراسری فراهم نمی‌شود. با فقدان نظام حزبی در کشور نه تنها چنین امکانی فراهم نمی‌شود، بلکه فعالیت‌های نسبتاً آزاد ناحیه‌گرایانه به مثابهٔ بدیلی برای کنشگری سیاسی در سطح ملی مطرح شده و سبب قومی و ناحیه‌ای شدن تدریجی امر سیاسی در کشور می‌گردد.
علاوه بر این، باید افزود که
در شرایط فقدان آزادی‌های سیاسی و گردش نخبگان و شایستهسالاری و بینش ملی، علایق و روابط ناحیه‌ای بر منافع ملی و مصلحت عمومی غلبه پیدا میکند و گاه سبب سرازیر شدن ثروت ملی و بودجهٔ عمومی به شهر یا استانی میشود که به هر دلیلی مورد توجه و عنایت نخبگان حاکم شده است.[۲۸]
شرایط ویژهٔ مذکور به وضوح شرایطی است که هم‌اکنون کشور به آن دچار شده است. اکنون، نه تنها شرایط فعالیت آزادانهٔ احزاب ملی و سراسری در کشور فراهم نیست تا بتوانند به تبیین و تنظیم امور ملی و در پی آن تنظیم امور محلی بر مبنای اصل پیشینی قلمداد کردن امر ملی بپردازند، بلکه اساساً امر ملی مورد پذیرش حکومتی که موجودیت خود را قدسی و به تبع آن ورای کشور میداند نمی‌باشد. در چنین وضعیتی، یعنی در غیاب مبنا و اصل پیشینی بودن امر ملی، هم‌زمان با از رونق افتادن ایدئولوژی سیاسی حاکم در سطح جامعه، این ناحیهگرایی و قوم‌گرایی است که در زمین واقعیت پیروز میدان خواهد شد. به این ترتیب که این گرایش‌ها مبدل به ابزاری برای جاه‌طلبان و عوام‌فریبان در جهت تهییج و فریب تودهٔ مردم در گسترهٔ محلی میشود و شکاف‌های اجتماعی و جغرافیایی زیادی را در درون کشور ایجاد و یا تقویت میکند. بنابراین، روش تمرکززدایی- علیرغم ضرورتهای انکارناپذیر آن- تا زمانی که دایرهٔ نخبگان قدرت بر مدار نظام حزبی ملی و سراسری قرار نگرفته باشد مقوله‌ای خطرناک و زیانبار برای کشور به نظر می‌رسد.
پانوشت‌ها و منابع
1. Unitary Nation-State
۲. عالم، عبدالرحمن. بنیادهای علم سیاست، تهران: نشر نی، ۱۳۸۴، صص ۳۳۷-۳۳۵.
3. Plano,Jack C & Olton,Roy. The International Relations Dictionary, Santa Barbara, California: ABC-Clio,1988, p 421.
۴. قاضی شریعتپناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، ص ۸۲.
۵. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۵.
۶. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اساسی، تهران: نشر میزان. ۱۳۸۵، ص ۴۲.
۷. قاضی شریعتپناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، صص ۸۵-۸۳.
۸. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۵.
۹. قاضی شریعتپناهی، ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۴، ص ۸۳.
۱۰. پیشین.
۱۱. عباسی لاهیجی، بیژن. مبانی حقوق اساسی، تهران: انتشارات جنگل، ۱۳۹۳، ص ۱۴۶.
۱۲. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، ص ۷۵.
۱۳. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اساسی، تهران: نشر میزان، ۱۳۸۵، ص ۴۲.
۱۴. رضاییزاده، محمد جواد. حقوق اداری (۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، صص ۱۰۴-۱۰۳.
۱۵. امامی، محمد و استوارسنگری، کورش. حقوق اداری (ج۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۳، صص ۶۲-۶۱.
۱۶. افضلی، رسول و دیگران. دولت مدرن در ایران، قم: انتشارات دانشگاه مفید، ۱۳۸۶، صص ۴۴۸-۴۴۷.
۱۷. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، ص ۹۱-۸۹.
۱۸. رضاییزاده، محمد جواد. حقوق اداری(۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، ص ۱۰۲.
۱۹. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت، ۱۳۹۳، صص ۸۶-۸۵.
۲۰. پیشین، ص ۸۶.
۲۱. رضاییزاده، محمدجواد. حقوق اداری(۱)، تهران: نشر میزان، ۱۳۹۵، ص ۹۴-۹۳.
22. Regionalism
23. Nation-State
۲۴. کاویانیراد، مراد. ناحیهگرایی در ایران از منظر جغرافیای سیاسی، تهران: پژوهشکدهٔ مطالعات راهبردی، ۱۳۸۹، صص ۱۷-۱۶.
۲۵. پیشین، ص ۶۰.
۲۶. دورژه، موریس. احزاب سیاسی، ترجمهٔ رضا علومی مترجم، تهران: انتشارات امیرکبیر، ۱۳۵۷، ص ۳۹۷.
۲۷. اسلامی، روحالله. «محلیگرایی و تضعیف دولت-کشور»، سرمقالهٔ روزنامهٔ دنیای اقتصاد، مورخ ۱۴/۸/۱۳۹۸.
۲۸. احمدی، حمید. بنیادهای هویت ملی ایرانی، تهران: پژوهشکدهٔ مطالعات فرهنگی و اجتماعی، ۱۳۸۸، ص ۳۳۵.